15.1. Evolução da proteção do meio ambiente
Nas últimas décadas, principalmente a partir da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano – Conferência de Estocolmo –, realizada em 1972, a preocupação com questões ambientais tem se intensificado em todo o mundo.
No Brasil, a proteção jurídica do meio ambiente ganhou repercussão expressiva na década de 80, com a promulgação da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (1981), da Lei de Ação Civil Pública (1985) e da Constituição Federal (1988).
Desde então, as questões ambientais têm recebido maior atenção por parte do Poder Legislativo brasileiro, com a edição de diversas normas sobre o assunto, que, naturalmente, devem ser observadas pelas pessoas de direito privado e de direito público durante o desempenho de suas atividades.
O Poder Judiciário também tem decidido mais frequentemente casos relacionados à aplicação da legislação ambiental, resultando, inclusive, na consolidação de precedentes e na edição de súmulas pelo Superior Tribunal de Justiça.
Paralelamente, também é percebida uma maior atuação por parte do Ministério Público e de Organizações Não Governamentais na proteção do meio ambiente e dos recursos naturais, bem como nas ações de fiscalização realizadas pelos órgãos ambientais competentes.
Notória, ainda, a pulsante demanda da sociedade para que o desenvolvimento econômico se dê de forma ambientalmente correta e socialmente justa, sendo certo que o mercado financeiro também vem se direcionando no sentido de considerar as variáveis social e ambiental na alocação de capital. É nesse contexto, inclusive, que emerge a exigência social e de mercado para que as empresas adotem práticas ESG (em inglês: Environmental, Social and Governance).
Assim, a incorporação de ações ambientalmente adequadas e que atendam a legislação aplicável torna-se cada vez mais relevante, não apenas para evitar a responsabilização ambiental, mas também para contribuir para a perenidade e para a sustentabilidade das empresas.
15.2. Aspectos gerais da tutela do meio ambiente
15.2.1 Competência em matéria ambiental
De acordo com a Constituição Federal brasileira, a União e os Estados têm competência para legislar concorrentemente sobre proteção do meio ambiente e controle da poluição, bem como sobre responsabilidade por danos ao meio ambiente. Além disso, os Municípios também são legitimados para legislar sobre matéria ambiental no que se refere a questões consideradas como de interesse local e podem complementar as leis federais e estaduais, no que couber.
Há, portanto, uma ampla gama de leis federais, estaduais e municipais referentes à matéria ambiental. Embora exista divergência, o entendimento majoritário da doutrina e do Poder Judiciário é de que, nos casos em que houver conflito de leis, prevalecerá aquela que oferecer maior proteção ambiental.
Em relação ao exercício das atividades de fiscalização, proteção, melhoria e recuperação da qualidade ambiental no Brasil, os entes da Federação têm competência comum, o que significa dizer que todos eles podem, através dos órgãos integrantes do SISNAMA – Sistema Nacional do Meio Ambiente, exercer tais atividades, observando as definições e os limites impostos pela Lei Complementar nº 140/11.
O Ministério Público, por sua vez, tem competência institucional, de acordo com a Constituição Federal do Brasil, para instaurar inquéritos civis e propor ações civis públicas relativas a danos ao meio ambiente, bem como propor ações relacionadas a crimes praticados contra o meio ambiente.
15.2.2. Principais leis federais
No âmbito federal, dois textos normativos compõem a estrutura básica da proteção do meio ambiente: a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente e a Lei Federal n° 9.605/1998.
A Política Nacional do Meio Ambiente foi instituída pela Lei Federal n° 6.938/1981 e estabelece princípios, diretrizes e mecanismos voltados a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental.
Por seu turno, a Lei Federal n° 9.605/1998 dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente. De um lado, a referida lei descreve as condutas consideradas como crime e determina as penas aplicáveis. Prevê, inclusive, a possibilidade de atribuição de responsabilidade penal a pessoa jurídica quando a violação é cometida como resultado de uma decisão tomada por seus representantes ou por um de seus órgãos, em interesse ou benefício da empresa.
De outro lado, a Lei Federal n° 9.605/1998 estabelece as regras gerais da responsabilização ambiental administrativa. Para regulamentar a matéria, foi editado o Decreto Federal n° 6.514/2008, que disciplina o processo administrativo sancionatório e descreve as condutas consideradas como violação à legislação ambiental, bem como as respectivas sanções administrativas aplicáveis.
15.1.3 Responsabilidade ambiental no Brasil
De acordo com a Constituição Federal e com a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, a responsabilidade ambiental pode se dar, de forma independente e cumulativa, nos âmbitos civil, administrativo e criminal.
No âmbito civil, a responsabilidade decorre dos danos causados ao meio ambiente e visa exclusivamente a sua recuperação, que, de acordo com a doutrina e com a jurisprudência, deve ocorrer através da restauração ao status anterior, de compensação ou de indenização, observada, necessariamente, essa ordem de preferência. Os entes com legitimidade para tutelar o meio ambiente em juízo são o Ministério Público, a Defensoria Pública, a União, os Estados e os Municípios, autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista, ou, ainda, associações destinadas à defesa do meio ambiente, além de cidadãos brasileiros, por meio de ação popular.
De acordo com o disposto na Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, a responsabilidade civil ambiental é objetiva, ou seja, independe de culpa por parte daqueles que causaram o dano. No entanto, ainda assim, é necessária a demonstração da efetiva ocorrência do dano e do nexo causal entre o dano e a atividade desenvolvida. Nesse sentido, o agente só será responsabilizado quando o dano, sua extensão e o vínculo entre o dano e a atividade desenvolvida forem comprovados.
Cumpre destacar, ainda, que, nos termos da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, a responsabilidade ambiental civil é solidária entre aqueles responsáveis, direta ou indiretamente, pela atividade causadora de degradação ambiental.
A responsabilidade administrativa, por sua vez, é verificada quando ocorre infração à legislação ambiental, assim entendida, nos termos do Decreto Federal n° 6.514/08, como toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente.
O cometimento de infração ambiental poderá sujeitar o agente a penalidades, tais como advertências, multas de R$50,00 à R$50.000.000,00, suspensão total ou parcial de atividades, suspensão ou cancelamento de licenças, permissões e autorizações, proibição em contratar com o governo, de gozar de benefícios fiscais e/ou obter financiamento de instituições oficiais de crédito, entre outras.
Finalmente, a responsabilidade criminal desponta quando o agente incorre em conduta tipificada como crime ambiental, nos termos da Lei Federal n° 9.605/1998, devendo ser apurada através de ação penal pública, de competência exclusiva do Ministério Público. A atribuição de responsabilidade na esfera criminal exige a comprovação de que o acusado de cometer um crime ambiental agiu com culpa ou dolo, conforme o caso.
15.2.4 Instrumentos de proteção do meio ambiente
Os instrumentos voltados à preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental são diversos. De forma geral, eles podem ser assim classificados: instrumentos de regulação direta (que integram o conhecido sistema de comando e controle, referido no item 15.2.3), instrumentos econômicos (que buscam incentivar a adoção de práticas ambientalmente positivas) e instrumentos de comunicação/informação.
Nos termos da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, os principais instrumentos ambientais são: (i) os padrões de qualidade ambiental; (ii) o zoneamento ambiental; (iii) a avaliação de impactos ambientais; (iv) o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras; (v) os incentivos à produção e instalação de equipamentos e a criação ou absorção de tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambiental; (vi) os espaços territoriais especialmente protegidos; (vii) o sistema nacional de informações sobre o meio ambiente; (viii) os cadastros de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras; (ix) as penalidades pelo não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção da degradação ambiental; e (x) os instrumentos econômicos, tais como concessão florestal, servidão ambiental, seguro ambiental e outros.
A depender do tipo de atividade a ser desenvolvida e do local em que inserida, diferentes instrumentos poderão ser aplicáveis. Destacamos a seguir alguns deles, sem prejuízos de outros igualmente importantes, a exemplo dos padrões de qualidade de solo e de água, dos limites aplicáveis ao lançamento de efluentes líquidos, e dos limites de emissões atmosféricas.
15.2.4.1 Licenciamento ambiental – instrumento de regulação direta
Nos termos da legislação ambiental brasileira, as atividades consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, bem como aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, estão sujeitas ao prévio licenciamento ambiental, que consiste em um procedimento administrativo público através do qual o órgão ambiental competente avalia e autoriza a localização, instalação, ampliação e a operação dessas atividades, considerando as disposições legais, regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.
Durante o processo de licenciamento ambiental, o empreendedor pode ser demandado a apresentar estudos ambientais, visando a fundamentar a análise das licenças solicitadas. Existem diversos tipos de estudos ambientais e o órgão responsável pelo licenciamento ambiental deve indicar o estudo aplicável para cada caso.
O licenciamento ambiental compreende, em regra, três fases distintas e sucessivas, a saber:
- Licença Prévia (LP) – concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade, aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação;
- Licença de Instalação (LI) – autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes; e
- Licença de Operação (LO) – autoriza a operação do empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental necessárias e condicionantes estabelecidas para a operação do empreendimento.
Outras autorizações e documentos ambientais podem ser exigidos para determinadas atividades, a exemplo da autorização para supressão de vegetação, autorização para manejo de fauna e outorga para interferência em cursos hídricos.
Nos termos da Lei Complementar nº 140/11, a competência para a emissão de licenças e autorizações ambientais é, em geral, atribuída aos órgãos ambientais estaduais. Em determinadas situações, a competência para conduzir o licenciamento ambiental recairá sobre o órgão ambiental federal (Instituto Brasileira do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis – IBAMA) ou sobre os órgãos ambientais municipais.
15.2.4.2 Logística Reversa – instrumento de regulação direta
A logística reversa se constitui como um dos instrumentos previstos pela legislação brasileira para o fortalecimento da responsabilidade compartilhada entre fabricantes, importadores, distribuidores, comerciantes e consumidores em relação ao gerenciamento de resíduos sólidos. Seu objetivo é viabilizar a coleta e a restituição de determinados resíduos sólidos ao setor empresarial para reaproveitamento no ciclo produtivo ou para outra destinação final ambientalmente adequada, incluindo, dentre outras alternativas, a reutilização, a reciclagem, a compostagem, a recuperação e o aproveitamento energético.
O referido instrumento foi formalmente criado pela Lei Federal nº 12.305/2010, que instituiu a Política Nacional de Resíduos Sólidos, e, atualmente, é regulamentado pelo Decreto Federal nº 10.936/2022, apesar de existirem normas anteriores a tais diplomas legais referentes à logística reversa de alguns produtos específicos.
Em linhas gerais, em um sistema de logística reversa cabe aos comerciantes e aos distribuidores o recebimento dos produtos e embalagens devolvidos pelos consumidores e a entrega dos mesmos aos fabricantes ou importadores para destinação ambientalmente adequada.
Nos termos da legislação aplicável, há vários produtos sujeitos à logística reversa, a exemplo de agrotóxicos, pilhas e baterias, pneus, óleos lubrificantes, lâmpadas fluorescentes de vapor de sódio e mercúrio e de luz mista, produtos eletroeletrônicos e seus componentes e medicamentos.
A legislação prevê, ainda, a possibilidade de ampliação do rol de produtos sujeitos à logística reversa, o que deve ser feito através da edição de decretos ou da celebração de acordos setoriais ou termos de compromisso, após a verificação da viabilidade técnica e econômica da implantação de tal sistema. Nesse sentido, foi instituído sistema de logística reversa, em âmbito nacional, para, por exemplo, embalagens em geral, compostas de papel e papelão, plástico, alumínio, aço, vidro, ou ainda da combinação destes materiais, a exemplo das embalagens cartonadas longa vida.
É possível que sistemas de logística reversa sejam instituídos em âmbito estadual e municipal, também através de decreto, acordo setorial ou termo de compromisso.
15.2.4.3 Acesso ao patrimônio genético e ao conhecimento tradicional associado – instrumento de regulação direta
O Brasil ratificou as disposições contidas na Convenção para a Diversidade Biológica (“CDB”), comprometendo-se a estabelecer regulamentações internas referentes ao acesso aos recursos genéticos sob sua jurisdição e a proteger o conhecimento tradicional, das comunidades locais e populações indígenas, valiosas para a conservação e uso sustentável da biodiversidade. No final de 2022, foi assinado o novo Marco Global da Biodiversidade, durante a COP 15, em Montreal. Trata-se de um acordo acessório à CDB, com 4 objetivos estratégicos para 2050 e 23 metas de ação para 2030, que será implementado no Brasil pela Comissão Nacional de Biodiversidade (“CONABIO”), nos termos do Decreto nº 12.017/2024, e está servindo de base para a atualização da Estratégia e Plano de Ação Nacionais para a Biodiversidade (“EPANB”).
Atualmente, o acesso ao patrimônio genético do país e ao conhecimento tradicional associado é disciplinado pela Lei Federal n° 13.123/2015 e pelo Decreto Federal n° 8.772/2016 (em conjunto referidos como “Lei da Biodiversidade”).
De acordo com a Lei da Biodiversidade, patrimônio genético é a informação genética advinda da flora, fauna, micro-organismos ou outras espécies da natureza, incluindo aquelas originadas do metabolismo de tais seres vivos, enquanto o conhecimento tradicional associado é a informação ou prática de populações indígenas, comunidades tradicionais ou agricultores tradicionais sobre as propriedades, usos direto e indireto associados ao patrimônio genético.
Segundo a Lei da Biodiversidade, sempre que há pesquisa e/ou o desenvolvimento tecnológico sobre o patrimônio genético brasileiro ou sobre o conhecimento tradicional associado, há acesso. As exigências regulatórias aplicáveis dependerão do caso concreto, podendo envolver cadastro no Sistema Nacional para a Gestão do Patrimônio Genético e Conhecimento Tradicional Associado (“SisGen”), autorização prévia do provedor de eventual conhecimento tradicional associado, repartição de benefícios (nas modalidades monetária ou não-monetária), entre outros.
A fiscalização do cumprimento da Lei da Biodiversidade é realizada pelo IBAMA, que poderá:
- Impor multas que variam entre (i) R$ 1.000,00 a R$ 100.000,00, quando a infração for cometida por pessoa natural; e entre (ii) R$ 10.000,00 a R$ 10.000.000,00 quando cometida por pessoa jurídica;
- Apreender (i) amostras contendo ativos da biodiversidade brasileira que tenha sido sujeito ao acesso; (ii) instrumentos empregados para adquirir ou processar o ativo da biodiversidade brasileira ou do conhecimento tradicional associado que tenha sido sujeito ao acesso; (iii) produtos derivados do acesso ao patrimônio genético ou ao conhecimento tradicional associado; ou (iv) produtos obtidos através de informações oriundas do conhecimento tradicional associado;
- Suspender temporariamente a fabricação e venda do produto acabado ou material reprodutivo oriundo do acesso ao patrimônio genético ou do conhecimento tradicional associado até que seja regularizado;
- Suspender (completamente ou parcialmente) a atividade específica relacionada à infração; e
- Suspender ou cancelar um certificado ou autorização que tenham sido concedidos;
Além das sanções descritas acima, empresas que violarem a lei podem ter o seu nome associado à biopirataria, o que representa um sério risco de lesão a suas marca e imagem.
Os últimos anos têm sido objeto de mudanças climáticas, extinção de espécies e desigualdade social. O uso sustentável dos recursos da biodiversidade e a observância das regras de acesso e repartição de benefícios pelas empresas é, portanto, uma vantagem competitiva e uma maneira consistente de implementar os princípios da CDB e de seus acordos acessórios. Isso também está alinhado com as políticas ambientais, estimula o desenvolvimento socioeconômico, saúde pública e encoraja a pesquisa, desenvolvimento e inovação.
15.2.4.4 Pagamento por Serviços Ambientais – instrumento econômico
Visando a estimular a recuperação e a preservação do meio ambiente – e, em última instância, fomentar o desenvolvimento sustentável -, foi promulgada a Lei nº 14.119/2021, que implantou a Política Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais (PNPSA) e instituiu o Programa Federal de Pagamento por Serviços Ambientais (PFPSA) e o Cadastro Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais (CNPSA).
O pagamento por serviços ambientais se constitui como transação de natureza voluntária, mediante a qual o provedor de tais serviços é remunerado através de recursos financeiros ou de outra forma (a exemplo da prestação de melhorias sociais a comunidades, da compensação vinculada a certificado de redução de emissões, dos títulos verdes – green bonds), por determinado pagador. São considerados como serviços ambientais aqueles que favorecem a manutenção, a recuperação ou a melhoria das condições ambientais dos ecossistemas.
Pode figurar como provedor dos serviços ambientais pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, ou grupo familiar ou comunitário. De outro lado, pode figurar como pagador o poder público, organização da sociedade civil ou agente privado, pessoa física ou jurídica, de âmbito nacional ou internacional.
Os valores recebidos a título de pagamento por serviços ambientais não integram a base de cálculo do Imposto de Renda, da CSLL, do PIS/Pasep e da Cofins. No caso de contratos celebrados entre entes privados, necessário que o contrato seja registrado no CNPSA para que o benefício fiscal seja concedido.
Para disciplinar, de forma específica, o pagamento por serviços ambientais por parte da União, foi criado o PFPSA, voltado, precipuamente, para ações de manutenção, de recuperação ou de melhoria da cobertura vegetal nas áreas prioritárias para a conservação, de combate à fragmentação de habitats, de formação de corredores de biodiversidade e de conservação dos recursos hídricos, sem prejuízo da identificação de outros serviços ambientais passíveis de remuneração. O PFPSA priorizará – muito embora não se restrinja a eles – serviços providos por comunidades tradicionais, povos indígenas, agricultores familiares e empreendedores familiares rurais.
O PFPSA poderá ter como objeto, dentre outras, áreas cobertas com vegetação nativa ou áreas sujeitas à restauração ecossistêmica, à recuperação da cobertura vegetal nativa ou ao plantio agroflorestal. Para que áreas privadas sejam elegíveis, necessário que os imóveis em que se localizam estejam inscritos no CAR (se situados em zona rural) ou em conformidade com o respectivo plano diretor (se situados em zona urbana). Pessoas físicas e jurídicas inadimplentes em relação a termo de ajustamento de conduta ou de compromisso firmado com autoridades ambientais, bem como áreas embargadas pelos órgãos do Sisnama, não podem ser contempladas pela aplicação de recursos públicos para pagamento por serviços ambientais.
Para sistematizar as informações a respeito de pagamentos por serviços ambientais, a Lei nº 14.119/2021 instituiu o Cadastro Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais (CNPSA), que congregará, sem prejuízo de outros dados e documentos, os contratos de pagamento por serviços ambientais que envolvam agentes públicos, as áreas potenciais e os respectivos serviços ambientais prestados e as metodologias e os dados que fundamentaram a valoração dos ativos ambientais, bem como as informações sobre os planos, programas e projetos que integram o PFPSA. De se destacar que as cláusulas essenciais para cada tipo de contrato de pagamento por serviços ambientais a ser celebrado no âmbito do PFPSA serão definidas em regulamento, ainda não editado. Sem prejuízo, não há óbice para que contratos de tal natureza sejam celebrados, desde já, de forma dissociada do PFPSA, inclusive entre pessoas de direito privado.
15.2.4.5 Bioeconomia – instrumento econômico
O conceito de bioeconomia remete a um modelo de desenvolvimento produtivo e econômico capaz de gerar produtos, processos e serviços de forma eficiente, ambientalmente responsável e socialmente justa. O tema vem ganhando posição de destaque nos cenários internacional e nacional, despontando como um promissor instrumento para indução de comportamentos que se coadunem com o desenvolvimento sustentável.
Com a finalidade de coordenar e implementar as políticas públicas destinadas à implementação da bioeconomia no país, foi criada a Estratégia Nacional de Bioeconomia, nos termos do Decreto nº 12.044/2024.
Referido diploma estabelece as diretrizes e os objetivos da estratégia, com destaque para o estímulo a atividades econômicas que promovam o uso sustentável da biodiversidade, a descarbonização de processos produtivos, a promoção da bioindustrialização, o respeito aos direitos de povos indígenas e comunidades tradicionais, e a redução das desigualdades regionais. Além disso, a estratégia visa a repartição justa dos benefícios do acesso ao patrimônio genético, o incentivo à inserção de mulheres e jovens na bioeconomia, e a expansão do ambiente de inovação baseado na biodiversidade.
A implementação da Estratégia Nacional de Bioeconomia será realizada pela União em cooperação com estados, municípios, organizações da sociedade civil e entidades privadas. O Plano Nacional de Desenvolvimento da Bioeconomia, que será elaborado pela Comissão Nacional de Bioeconomia, estabelecerá os recursos, ações, responsabilidades, metas e indicadores para o desenvolvimento da bioeconomia. O plano abordará temas como instrumentos financeiros, infraestrutura, sistemas produtivos sustentáveis, educação profissional, pesquisa, ciência, tecnologia e inovação.
Não obstante a promulgação do referido Decreto, relevante destacar que estão em trâmite o PLP 150/2022, que almeja instituir a Política Nacional de Bioeconomia, e o PLP 1855/2022, que pretende instituir a Política Nacional para o Desenvolvimento da Economia da Biodiversidade (sendo a economia da biodiversidade uma das diversas ramificações da bioeconomia).
Autoras: Adriana Mathias Baptista, Bianca Bilton Signorini Antacli e Danilo Lambert Vieira de Sousa
TozziniFreire Advogados
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Áreas de atuação: full-service
[1] Empresas estrangeiras somente podem desenvolver atividades de acesso se estiverem associadas com empresas brasileiras.