Doing Business in Brazil

32.3. Empresarial

21/07/20

Quebra de sigilo banc√°rio e o compartilhamento de informa√ß√Ķes com o COAF

Recentemente, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordin√°rio n¬ļ. 1.055.941, firmou entendimento, pela maioria de seus membros, reconhecendo a legalidade de compartilhamento de informa√ß√Ķes sigilosas entre os entes estatais, especificamente, entre Receita Federal do Brasil/ Unidade de Intelig√™ncia Financeira (antigo COAF) e √≥rg√£os que promovem investiga√ß√Ķes (Minist√©rio P√ļblico e Pol√≠cia).¬†

Insere-se na categoria de informa√ß√Ķes sigilosas que podem ser compartilhadas, os dados banc√°rios e fiscais de pessoas f√≠sicas e jur√≠dicas obtidos no √Ęmbito de algum procedimento, processo ou fiscaliza√ß√£o promovida pelos √≥rg√£os administrativos mencionados.¬†

O tema, vale pontuar, √© de extrema import√Ęncia em raz√£o de o sigilo dos dados banc√°rios e fiscais representarem direitos individuais fundamentais, resguardados pela Constitui√ß√£o da Rep√ļblica, o que significa que a quebra e o compartilhamento de tais informa√ß√Ķes somente pode ocorrer em hip√≥teses excepcionais.¬†

Referendando a prote√ß√£o constitucional citada, a Lei Complementar 105/2001, disp√īs¬† expressamente sobre o sigilo das opera√ß√Ķes de institui√ß√Ķes financeiras, estabelecendo algumas situa√ß√Ķes de expecionalidade a justificar a inobserv√Ęncia dessa importante garantia.¬†

Mencionada legisla√ß√£o foi proposta pelo Senado Federal em 1995 (PL 219/1995) e sua justificativa est√° amparada na necessidade da regulamenta√ß√£o do tema ‚Äúsigilo banc√°rio‚ÄĚ em conson√Ęncia com tratados internacionais subscritos pelo Brasil e, tamb√©m, em raz√£o da necessidade global de combater o aumento significativo de crimes contra a Administra√ß√£o P√ļblica, o sistema financeiro e o chamado crime organizado, que atentam contra bens jur√≠dicos da mais alta relev√Ęncia¬† a¬† qualquer na√ß√£o.¬†

Em s√≠ntese, a lei complementar adjacente prev√™ a possibilidade de quebra de sigilo banc√°rio quando necess√°ria para apura√ß√£o de ocorr√™ncia de qualquer il√≠cito penal, especialmente nos crimes de terrorismo, tr√°fico il√≠cito de entorpecentes, contrabando ou tr√°fico de armas, extors√£o mediante sequestro, contra o sistema financeiro nacional, a Administra√ß√£o P√ļblica e a ordem tribut√°ria, al√©m dos delitos de lavagem de capitais e aqueles cometidos por organiza√ß√£o criminosa (art. 1¬ļ, ¬ß 4¬ļ da LC).¬†

Al√©m disso, referida lei refor√ßou o dever de sigilo imposto √†s institui√ß√Ķes financeiras, estendendo-o, inclusive, ao Banco Central do Brasil e estabeleceu as exce√ß√Ķes que autorizam mitig√°-lo quando e se houver determina√ß√£o do Poder Judici√°rio ou de¬† Comiss√Ķes Parlamentares de Inqu√©rito.¬†

Ainda, o artigo 6¬ļ da Lei Complementar 105/2001 regulamentou a possibilidade de as autoridades e agentes tribut√°rios da Uni√£o, Estados, Munic√≠pios e Distrito Federal verificarem ‚Äúdocumentos, livros e registros de institui√ß√Ķes financeiras, inclusive os referentes a contas de dep√≥sitos e aplica√ß√Ķes financeiras, quando houver processo administrativo instaurado ou procedimento fiscal em curso e tais exames sejam considerados indispens√°veis pela autoridade administrativa competente‚ÄĚ, impondo igualmente a tais agentes estatais o DEVER de preserva√ß√£o dos dados.

√Č importante destacar que o referido dispositivo foi alvo de muitas cr√≠ticas desde a publica√ß√£o da Lei Complementar e, ainda, foi objeto de A√ß√Ķes Declarat√≥rias de Inconstitucionalidade e de Recursos Extraordin√°rios com repercuss√£o geral reconhecida perante o Supremo Tribunal Federal.¬†

Isso porque, diversos doutrinadores pontuaram a impossibilidade de a Receita Federal do Brasil ou as Secretariais da Fazenda e Planejamento dos Estados terem acesso aos dados banc√°rios dos contribuintes sem a respectiva reserva de jurisdi√ß√£o, em especial, porque o sigilo das opera√ß√Ķes banc√°rias constitui um desdobramento da garantia constitucional de privacidade e, como tal, n√£o pode sofrer viola√ß√Ķes sem o controle judicial.¬†

Nesse sentido, destaca-se que o art. 5¬ļ, inciso X, da Constitui√ß√£o da Rep√ļblica prev√™ que ‚Äús√£o inviol√°veis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito a indeniza√ß√£o pelo dano material ou moral decorrente de sua viola√ß√£o‚ÄĚ. O inciso XII do mesmo dispositivo institui que ‚Äú√© inviol√°vel o sigilo da correspond√™ncia e das comunica√ß√Ķes telegr√°ficas, de dados e das comunica√ß√Ķes telef√īnicas, salvo, no √ļltimo caso, por ordem judicial, nas hip√≥teses e na forma que a lei estabelecer para fins de investiga√ß√£o criminal ou instru√ß√£o processual penal‚ÄĚ.¬†

Entendia-se portanto, que exatamente por se tratar o sigilo banc√°rio de uma ramifica√ß√£o do direito de privacidade, resguardado constitucionalmente em cl√°usula p√©trea pela nossa Carta Pol√≠tica, o seu afastamento por autoridades p√ļblicas n√£o poderia ocorrer sem autoriza√ß√£o judicial. √Ä √©poca, para muito al√©m de se vislumbrar, ao menos em tese, a possibilidade de se fazer mal uso do citado dispositivo legal, usando-o como ferramenta de persegui√ß√£o estatal, prepondereva o dever de garantir o esp√≠rito da ‚ÄúConstitui√ß√£o Cidad√£‚ÄĚ.¬†

Sobre a quest√£o, o Supremo Tribunal Federal se posicionou diversas vezes. √Č o caso, por exemplo, do ac√≥rd√£o no Mandado de Seguran√ßa 23466, de relatoria do Ministro Sep√ļlveda Pertence, em que se pontuou quais os requisitos para a quebra de sigilo banc√°rio por parte do Poder Judici√°rio e das Comiss√Ķes Parlamentares de Inqu√©rito.¬†

Na mesma senda, na Carta Rogat√≥ria 7323, de Relatoria do Ministro Celso de Mello, decidiu-se que o Minist√©rio P√ļblico n√£o tem compet√™ncia para quebrar o sigilo banc√°rio de quem quer que seja.¬†

Explicitando de forma ainda mais evidente a necessidade de preservar garantia constitucional de tal envergadura, no Inqu√©rito 2593, de Relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski, a Corte Suprema se posicionou sobre a impossibilidade de compartilhamento de informa√ß√Ķes banc√°rias entre a Pol√≠cia e a Receita Federal do Brasil.¬†

Da mesma forma, no Recurso Extraordinário 389.808, julgado em 2010 e versando especificamente sobre a Lei Complementar em comento, o Pretório Excelso afastou a possibilidade de a Receita Federal do Brasil ter acesso direto aos dados bancários do contribuinte, sob os argumentos de supremacia da Constituição Federal e impossibilidade de transferência da competência do Poder Judiciário sobre a violação de direitos constitucionais. 

No entanto, posicionando-se francamente contra as raz√Ķes que vinham sendo adotadas, apenas seis anos ap√≥s o julgamento do RE supra citado, a Suprema Corte, no julgamento em conjunto do Recurso Extraordin√°rio 601.314 e das ADIns n¬ļs 2390, 2386, 2397 e 2859, decidiu, por maioria, que o sigilo banc√°rio n√£o possui car√°ter absoluto e, portanto, pode e deve ser mitigado nas hip√≥teses em que transa√ß√Ķes banc√°rias s√£o denotadoras de ilicitude, a nosso ver, sempre com o devido respeito, conceito extremamente aberto e vago

Coincid√™ncia ou n√£o, a guinada de entendimento, que em suma representa a preval√™ncia do poder estatal em detrimento do direito individual se deu no auge da internacionalmente conhecida Opera√ß√£o Lavajato, a maior opera√ß√£o brasileira de combate √† corrup√ß√£o. Desnecess√°rio enfatizar que uma das mais evidentes consequ√™ncias da Opera√ß√£o Lavajato foi o aumento significativo da √Ęnsia social pelo ‚Äúfim da impunidade‚ÄĚ. O povo, cansado de ser surrupiado, diga-se, passou a acompanhar o notici√°rio policial e at√© os julgamentos da Suprema Corte e muitos, inclusive operadores do direito, passaram a defender sem ruborizar que o objetivo era acabar definitivamente com a corrup√ß√£o patrocinada em grande escala por pol√≠ticos e empres√°rios, n√£o importavam mais os meios.¬†

Esse sentimento social e o protagonismo que emprestava a seus adeptos mais ativos, evidentemente irradiou de forma intensa seus efeitos e, feliz ou infelizmente, atingiu o Poder Judiciário, acarretando, assim, na mudança de entendimento de diversos temas na Corte Suprema, entre eles, talvez os mais emblemáticos, foram a possibilidade da execução provisória da pena (HC 126.292) e a quebra de sigilo bancário sem a respectiva autorização judicial.   

N√£o por outra raz√£o, com a altera√ß√£o da premissa que passa a vigorar sob o enfoque do interesse p√ļblico e da necessidade de prevenir crimes contra o Sistema Financeiro Nacional, delitos tribut√°rios, de lavagem de capitais, tr√°fico il√≠cito de entorpecentes e organiza√ß√£o criminosa, √© que a maioria da nossa Corte Suprema optou pela legalidade de afastamento do sigilo das opera√ß√Ķes banc√°rias por parte dos √≥rg√£os administrativos fiscais (antes permitido somente ao Poder Judici√°rio).¬†

Segundo essa maioria, a mudança de posição se justifica, porque somente com a transparência na atividade financeira é que seria possível minimizar os riscos fiscais, também importante à manutenção do  Estado Democrático de Direito.

Além disso, ponderou-se que após a crise de 2008, houve grande pressão internacional para acabar com o sigilo bancário e, consequentemente, permitir que o Estado exercesse maior controle das atividades dos indivíduos, razão pela qual a garantia do sigilo bancário foi relativizada. 

De fato, n√£o se invalida e nem se desconsidera a necessidade de combater crimes que abalam¬† os sistemas tribut√°rio, financeiro, a ordem econ√īmica e a Administra√ß√£o P√ļblica e, muito menos se ignora que o Brasil √© signat√°rio de Conven√ß√Ķes Internacionais para combater essas pr√°ticas delituosas, impondo, assim, a coopera√ß√£o sobre compartilhamento de informa√ß√Ķes fiscais e econ√īmicas entre Estados.

No entanto, tais premissas n√£o podem servir de justificativa para romper garantias constitucionais, autorizar funcion√°rios de √≥rg√£os estatais persecut√≥rios a promover, sem ordem judicial, devassas na vida do contribuinte, do correntista, enfim do cidad√£o, sujeito a qualquer tipo de verifica√ß√£o administrativa, como muitas vezes acontece, sob o argumento de se resguardar o interesse p√ļblico em detrimento do privado.¬†

Exatamente por isso, os Ministros Marco Aur√©lio e Celso de Mello mantiveram a coer√™ncia¬† com as raz√Ķes adotadas no julgamento de 2010 e preservaram seus respectivos posicionamentos,¬† pontuando que o controle judicial sobre o sigilo banc√°rio √© essencial por traduzir garantia institucional de prote√ß√£o de direitos, liberdades e prerrogativas fundamentais.¬†

A chamada reserva de jurisdição, a necessidade de prévia decisão judicial que somente mediante a suspeita fundada de prática de CRIME autorize excepcionalizar eventual violação de direito individual fundamental, em especial, o sigilo bancário, faz-se necessária para impedir a chamada investigação prospectiva, ou seja, ao invés de se partir de uma suspeita que precisa ser checada em contas bancárias, investigam-se as contas bancárias para se chegar a um suposto delito.

Nas palavras do Ministro Celso de Mello ‚Äúsem causa prov√°vel (a ser valorada pelo Poder Judici√°rio e n√£o pela pr√≥pria Administra√ß√£o Tribut√°ria), n√£o se justifica a ‚Äėdisclosure‚Äô das contas banc√°rias, sob pena de inadmiss√≠vel consagra√ß√£o do arb√≠trio estatal e de inaceit√°vel opress√£o do indiv√≠duo pelo Poder P√ļblico, eis que a decreta√ß√£o da quebra do sigilo n√£o pode converter-se num instrumento de indiscriminada e ordin√°ria devassa da vida financeira das pessoas em geral‚ÄĚ.

De todo modo, a partir de 2016, com a decis√£o definitiva da maioria do Supremo Tribunal Federal acerca da constitucionalidade do artigo 6¬ļ da Lei Complementar 105/2001, isto √©, a Corte Suprema passou a considerar legal o acesso aos dados banc√°rios por parte da Receita Federal do Brasil e das Secretarias da Fazenda Estaduais sem autoriza√ß√£o judicial, parecia n√£o haver qualquer discuss√£o adicional sobre o tema.¬†

Por√©m, outra quest√£o de igual modo relevante fora sucitada, dessa vez o Poder Judici√°rio foi instado a decidir sobre a possibilidade ou n√£o desses √≥rg√£os ‚Äď Receita Federal, Secretaria da Fazenda e Conselho de Controle de Atividades Financeiras – transferirem as informa√ß√Ķes banc√°rias obtidas no √Ęmbito de seus respectivos procedimentos aos √≥rg√£os de investiga√ß√£o, como a pol√≠cia ou o Minist√©rio P√ļblico: o compartilhamento de informa√ß√Ķes.¬†

Nesse sentido, por exemplo, o Superior Tribunal de Justi√ßa se posicionou em 2017, no julgamento do Recurso em Habeas Corpus 65.436, no sentido de que ‚Äúpara fins penais, n√£o se admite que os dados sigilosos obtidos diretamente pela Secretaria da Receita Federal do Brasil sejam por ela repassados ao Minist√©rio P√ļblico ou √† autoridade policial, para uso em a√ß√£o penal, pois n√£o precedida de autoriza√ß√£o judicial a sua obten√ß√£o, o que viola a reserva de jurisdi√ß√£o penal‚ÄĚ.¬†

No entanto, em raz√£o de reiteradas decis√Ķes emanadas pela Corte Suprema ap√≥s o julgamento do Recurso Extraordin√°rio j√° mencionado (601.314), insistindo que √© poss√≠vel a utiliza√ß√£o de dados obtidos pela Secretaria da Receita Federal, em regular procedimento administrativo fiscal, para fins de instru√ß√£o processual penal ‚Äď como √© o caso, por exemplo, do ARE 998.818, RE 1.073.398, RE 1.090.776 e RE 1.064.544 ‚Äď o Superior Tribunal de Justi√ßa alterou sua posi√ß√£o anterior e passou a permitir o compartilhamento de provas entre √≥rg√£os administrativos e √≥rg√£os investigativos.

Ocorre que, ante a inexistência de posição firme e definitiva sobre a matéria, os Tribunais do País passaram, cada um, a adotar entendimento próprio sobre o tema. 

Exatamente por isso, em abril de 2018, o Supremo Tribunal Federal reconheceu repercuss√£o geral da mat√©ria‚Äď ou seja, determinou-se que o assunto possu√≠a relev√Ęncia social e jur√≠dica que transcendia os interesses subjetivos da causa – nos autos do Recurso Extraordin√°rio 1.055.941. Assim, estabeleceu-se que o Plen√°rio da Corte analisasse em conjunto a possibilidade de compartilhamento com o Minist√©rio P√ļblico, para fins penais, dos dados banc√°rios e fiscais do contribuinte, obtidos pela Receita Federal no leg√≠timo exerc√≠cio de seu dever de fiscalizar, sem autoriza√ß√£o pr√©via do Poder Judici√°rio.

Nesse cen√°rio, antes mesmo do julgamento do m√©rito do Recurso Extraordin√°rio 1.055.941, o Ministro Dias Toffoli, atendendo pedido formulado por terceiros, alheios √†s partes envolvidas no processo mencionado, em julho de 2019, LIMINARMENTE determinou a suspens√£o do andamento de todos os processos judiciais com dados compartilhados pelos √≥rg√£os de fiscaliza√ß√£o e controle sem autoriza√ß√£o judicial, incluindo aqui, tamb√©m, as informa√ß√Ķes obtidas a partir do Conselho de Controle de Atividades Financeiras, o COAF.¬†

Constou da decis√£o do Ministro Toffoli que ‚Äúo respons√°vel pela relatoria do paradigma determinar√°, sim, o sobrestamento; n√£o o far√°, contudo, por obriga√ß√£o decorrente de lei, mas de acordo com o seu ju√≠zo de necessidade e de adequa√ß√£o, observando os argumentos apresentados pelas partes do feito, tudo no contexto de sua compet√™ncia jurisdicional‚ÄĚ.¬†

Dessa forma, como fora reconhecida a repercuss√£o geral da mat√©ria, durante quatro meses de vig√™ncia da liminar concedida, as investiga√ß√Ķes e os processos criminais oriundos de informa√ß√Ķes obtidas pela Receita Federal do Brasil, Secretaria da Fazenda dos Estados ou do Conselho de Controle de Atividades Financeiras foram suspensos, quer por iniciativa de of√≠cio, quer por requerimento expresso dos investigados ou r√©us submetidos a procedimentos cujas respectivas provas derivaram dessa forma de compartilhamento de informa√ß√Ķes.¬†¬†

Em novembro de 2019, porém, deu-se início ao julgamento do Recurso Extraordinário mencionado e, por maioria de votos, decidiu-se que é legítimo e lícito o compartilhamento de provas alcançadas em processos administrativos fiscais, sem a respectiva decisão judicial, com os órgãos de investigação. 

Em outras palavras, as movimenta√ß√Ķes banc√°rias obtidas pela Receita Federal do Brasil, Secretaria da Fazenda ou os relat√≥rios financeiros elaborados pelo COAF (atual UIF, Unidade e Intelig√™ncia Financeira) podem ser compartilhados com a Pol√≠cia Federal, Pol√≠cia Civil, Minist√©rio P√ļblico ou Minist√©rio P√ļblico Federal.¬†

Nessa senda, seguindo orienta√ß√£o do Ministro Alexandre de Moraes, definiu-se a constitucionalidade do compartilhamento dos relat√≥rios da UIF e da √≠ntegra do processo fiscal da Receita Federal ou da Secretaria da Fazenda com o Minist√©rio P√ļblico e/ou a Policia, devendo-se o √≥rg√£o destinat√°rio dos dados resguardar o sigilo dessas informa√ß√Ķes. Isso quer dizer que o inqu√©rito policial ou a a√ß√£o penal respectiva ser√° sigilosa e somente as partes envolvidas (acusa√ß√£o e defesas) e as Autoridades Policial e Judicial ter√£o acesso a tais dados, provid√™ncia que de t√£o evidente dispensaria o destaque dado na referida decis√£o.

Ainda, estabeleceu-se que tal compartilhamento somente pode ocorrer formalmente, determinando que os √≥rg√£os adotem procedimentos capazes de evitar o vazamento dos dados, sob pena de apura√ß√£o de eventuais desvios. No ponto, importante observar que a pr√≥pria Lei Complementar 105/2001 j√° prev√™ pena de reclus√£o de um a quatro anos quando houver a quebra de sigilo banc√°rio fora das hip√≥teses autorizadas na legisla√ß√£o. √Č dizer: a decis√£o do Pret√≥rio Excelso que autoriza o compartilhamento de dados, em rela√ß√£o ao DEVER de sigilo, n√£o traz nada de novo al√©m da obrigatoriedade j√° estabelecida em lei de¬† que este seja preservado.¬†

Nos votos favoráveis ao compartilhamento de dados, os Ministros afirmaram novamente que inexiste direito fundamental absoluto e que exigir autorização judicial para dividir a prova alcançada poderia comprometer o papel fiscalizador da Receita, Secretaria da Fazenda e Unidade de Inteligência Financeira. 

Ademais, posicionaram-se no sentido de que o compartilhamento tem origem na pr√≥pria Lei Complementar 105/2001, que j√° havia sido declarada constitucional pela Corte Suprema e na Lei 9613/98 que prev√™ a obrigatoriedade do COAF em tomar provid√™ncias para combater o crime de lavagem de capitais, comunicando as ‚Äúpara a instaura√ß√£o dos procedimentos cab√≠veis, quando concluir pela exist√™ncia de crimes previstos nesta Lei, de fundados ind√≠cios de sua pr√°tica, ou de qualquer outro il√≠cito‚ÄĚ.

Ficaram vencidos, uma vez mais, os Ministros Celso de Mello e Marco Aur√©lio que declararam que apenas com o controle jurisdicional pr√©vio √© que se poder√° evitar excessos do Poder P√ļblico e, portanto, o acesso e o compartilhamento de informa√ß√Ķes sigilosas e privadas de um indiv√≠duo pode ocorrer somente com a autoriza√ß√£o judicial.¬†

Aliás, destacou-se novamente a temeridade em ocorrer o fishing expedition, ou a pesca predatória por provas por parte dos órgãos de investigação, razão pela qual a reserva de jurisdição se tornava imprescindível. 

Apesar dos brilhantes posicionamentos dos Ministros Marco Aur√©lio e Celso de Mello, fato √© que, uma vez mais, o interesse p√ļblico prevaleceu sobre o direito individual, aumentando-se assim a chance de se promoverem as perniciosas investiga√ß√Ķes prospectivas, procedimento que, a nosso ver, visivelmente atentam contra garantias constitucionais.¬†

A despeito de mais essa altera√ß√£o, que implica em ado√ß√£o de nova premissa, na qual prevalece o interesse comum em detrimento do direito individual, o Supremo Tribunal Federal,como j√° reconhecido publicamente por alguns de seus membros, n√£o pode ficar alheio ao clamor p√ļblico e aos anseios sociais, de modo que pode mudar de entendimento novamente. Principalmente se, como se espera, a experi√™ncia da aplica√ß√£o dessa nova regra mostrar de forma inequ√≠voca que avan√ßo civilizat√≥rio maior √© preservar os direitos individuais consagrados na nossa Carta Pol√≠tica.

Foi exatamente o que ocorreu com o entendimento da Corte sobre a possibilidade de execu√ß√£o provis√≥ria da pena de pris√£o. Decidiu-se pela veda√ß√£o da antecipa√ß√£o da pris√£o antes do tr√Ęnsito em julgado da condena√ß√£o em decis√£o proferida em 2009 no habeas corpus 84.078; em 2016, tamb√©m no auge da opera√ß√£o Lavajato, alterou-se esse entendimento¬† no julgamento do¬† habeas corpus (126.292) para se permitir a pris√£o ap√≥s a decis√£o de segundo grau, porquanto n√£o violadora da presun√ß√£o de inoc√™ncia at√© que em 2019, no julgamento de A√ß√Ķes Declarat√≥rias de Constitucionalidade, afirmou que a Constitui√ß√£o da Rep√ļblica ‚Äú√© clara quanto ao princ√≠pio da presun√ß√£o de inoc√™ncia e n√£o abre campo para controv√©rsias sem√Ęnticas‚ÄĚ, impedindo, assim, a execu√ß√£o antecipada da pena, o que representa verdadeira vit√≥ria da garantia dos direitos fundamentais.¬†

De toda sorte, fato √© que desde a publica√ß√£o da Lei Complementar 105/2001 houve diversas discuss√Ķes e posicionamentos sobre sua legalidade e constitucionalidade, definindo-se em 2016 a possibilidade de obten√ß√£o de provas sigilosas independentemente de ordem judicial por parte de √≥rg√£os persecut√≥rios vinculados √† administra√ß√£o, portanto, evidentemente desvinculados da imparcialidade e, finalmente em 2019, a possibilidade de compartilhamento dessas provas com os √≥rg√£os investigativos. Resta apenas aguardar para verificar se tais posicionamentos ser√£o eventualmente alterados.¬†¬†¬†¬†


Autores: Pedro Luiz Cunha Alves de Oliveira e Julia Mariz

Alves de Oliveira e Salles Vanni Advogados Associados

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